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20 de Agosto de 2019

Uma reflexão quanto aos instrumentos de incentivo da Política Nacional de Resíduos Sólidos

Yuri Marinho, Diretor Geral
Publicado por Yuri Marinho
há 5 anos

Introdução

O Direito Ambiental deve contar com normas que garantam a proteção do meio ambiente e do homem, bem como que estabeleçam, com racionalidade, equilíbrio e eficácia, regras de prevenção, precaução e responsabilização dos infratores. Todavia, a edição de tais normas é um desafio para o legislador e o aplicador do Direito, motivo pelo qual são necessários estudos e discussões sobre o tema.

Para a composição do sistema jurídico, podem ser promulgadas normas de natureza protetivo-repressiva ou promocional[1]. No primeiro caso, existem três modos típicos de impedir uma ação não desejada: torná-la impossível, torná-la difícil ou torná-la desvantajosa. Por outro lado, o ordenamento promocional busca atingir os mesmos fins por três operações contrárias, isto é, buscando tornar a ação desejada necessária, fácil ou vantajosa.

O Direito é capaz de direcionar a sociedade pelo uso de incentivos, de forma a promover a realização de atos socialmente desejáveis. A função estatal deixa de ser exclusivamente protetora e repressiva, passando a assumir papel também promocional.

O uso de instrumentos fiscais e econômicos faz parte do conjunto de normas de caráter promocional, pois têm por objetivo induzir comportamentos. No caso da Lei no 12.305/2010, que instituiu a Política Nacional de Resíduos Sólidos (“PNRS”), os instrumentos fiscais e econômicos previstos contribuem para a indução de comportamentos favoráveis ao meio ambiente.

Patrícia Faga Iglecias Lemos aponta que as políticas públicas de gestão de resíduos são importantes mecanismos de tutela e devem considerar as dimensões política, econômica, ambiental, cultural e social, tomando como premissa o desenvolvimento sustentável[2].

Os instrumentos fiscais e econômicos são importantes para que o Estado deixe de ter atuação limitada à previsão de comandos, proibições ou limites para atingir seus fins, no sistema conhecido por “comando e controle”. Sabe-se que, tradicionalmente, o ordenamento jurídico voltou-se, quase que exclusivamente, para a punição da conduta que trouxesse danos ao meio ambiente ou ao homem, sem muitos questionamentos quanto às causas do ato, às dificuldades do particular ou mesmo a um dos principais escopos das normas, qual seja, a prevenção e a reparação dos danos. Utiliza-se de instrumentos de comando e controle com a finalidade de garantir o cumprimento dos objetivos de determinada política.

Todavia, é preciso considerar que a previsão de incentivos para uma conduta desejada pode trazer mais benefícios ao meio ambiente, além de trazer eficácia às normas ambientais e garantir sua aplicabilidade, com menor onerosidade aos cofres públicos.

O papel do direito e seus instrumentos

O Direito tem função de indutor de comportamentos, de forma que o legislador e seu aplicador não podem eximir-se dessa responsabilidade. Entretanto, a aplicação de penalidades não pode ser o único meio utilizado, principalmente quando já não são alcançados os efeitos esperados. Somente com uma política ampla e diversificada poderemos direcionar nossa sociedade ao equilíbrio entre produção e sustentabilidade[3].

A pessoa – física ou jurídica, de direito público ou privado – que respeita a legislação e não pratica ações que causem prejuízos ao meio ambiente tem importante papel na sociedade, seja para evitar a ocorrência de dano ambiental, seja para garantir a proteção do ambiente. Essa pessoa merece um reconhecimento e estímulo para que continue contribuindo. Ou seja, merece ser estimulada toda pessoa cuja conduta seja sadia ao ambiente, como forma de reconhecimento por sua contribuição à sociedade. Seja destacado que incentivar a conduta positiva ao meio ambiente é incentivar, indiretamente, a prevenção dos danos ambientais. Em outras palavras, evitar a ocorrência de danos.

A concessão de incentivos pode evitar que seja consumado o dano ambiental, retirando a necessidade de processos administrativos, judiciais e investigatórios para apuração e responsabilização do infrator – os quais, insta apontar, são de elevada complexidade, em vista da frequente dificuldade em comprovar a extensão do dano causado e o seu nexo de causalidade com a conduta do infrator.

Por isso, a concessão de incentivos às pessoas que praticam condutas pró-ambiente parece ser mais válida para a sociedade e para o Direito Ambiental do que a penalização dos infratores.

Os incentivos são instrumentos utilizados pelo modelo de Estado promocional, como técnica de encorajamento. O ordenamento promocional busca atingir seus fins buscando tornar uma ação desejada necessária, fácil ou vantajosa.

Para tanto, cria comandos ou proibições reforçados por prêmios. Quando a atuação do ordenamento é prévia em relação à conduta, buscará facilitar o comportamento esperado; se for posterior, buscará atribuir consequências agradáveis.

Importante notar que os incentivos podem assumir diferentes formas e naturezas, tais como norma jurídica, procedimento, prestação de serviço, produto etc.

São exemplos de incentivos prévios: (i) redução do encargo tributário (instrumentos fiscais); (ii) redução dos procedimentos burocráticos de regularização da propriedade; (iii) concessão de facilidades na obtenção de empréstimos financeiros; (iv) fornecimento de serviços públicos e (v) disponibilização de tecnologia.

Como incentivos posteriores à conduta desejada, podem ser citados: (i) o pagamento por serviços ambientais; (ii) criação de lista ou ranking das pessoas com boas práticas ambientais e (iii) criação de instrumentos de mercado (instrumentos econômicos).

Instrumentos fiscais na Política Nacional de Resíduos Sólidos

Em geral, as normas de incentivo fiscal são mais aceitas e recebidas do que as sanções negativas, pois estão estatuídas sob os pilares da intervenção estatal no domínio econômico, por meio da extrafiscalidade, inerente à tributação moderna. São exemplos: isenções, imunidades, alíquotas zero ou reduzidas, redução da base de cálculo, bonificações, subsídios, subvenções etc.

Convém destacar que, no passado, acreditava-se que, do ponto de vista macroeconômico, o tributo teria a seu favor a maior eficiência, já que cada emitente buscaria pagar o menor tributo possível, além de promover o desenvolvimento técnico, já que o emitente não se satisfaria em atingir limites predeterminados. O tributo serviria, assim, de mecanismo para internalizar os custos ambientais, ou seja, uma mudança comportamental no emprego de bens ambientais, sendo tal objetivo alcançado mediante uma absorção dirigida de recursos no setor privado[4].

A tributação de atividades poluentes era apontada por alguns autores como uma forma de incentivo a atividades favoráveis ao meio ambiente. Todavia, acreditamos que existem limites para a “agressividade” do legislador tributário, seja para a proteção dos princípios de direito (legalidade, igualdade, razoabilidade, proporcionalidade, capacidade contributiva etc.), seja para evitar o efeito de confisco. Por isso, entendemos ser preferível a redução de tributos para práticas saudáveis em vez do aumento para atividades danosas.

No caso da Lei nº 12.305/2010, os incentivos fiscais foram considerados instrumentos da PNRS (artigo 8º, inciso IX[5]). Isso significa que os incentivos fiscais são utilizados como ferramenta para o fim da PNRS, qual seja, a gestão integrada e o gerenciamento ambientalmente adequado dos resíduos sólidos.

A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, no âmbito de suas competências, estão autorizados a instituir normas com o objetivo de conceder incentivos fiscais a (i) indústrias e entidades dedicadas à reutilização, ao tratamento e à reciclagem de resíduos sólidos produzidos no território nacional; (ii) projetos relacionados à responsabilidade pelo ciclo de vida dos produtos, prioritariamente em parceria com cooperativas ou outras formas de associação de catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis formadas por pessoas físicas de baixa renda e (iii) empresas dedicadas à limpeza urbana e a atividades a ela relacionadas[6].

O Decreto nº 7.404/2010, que regulamentou a Lei nº 12.305/2010, ampliou as hipóteses em que são cabíveis incentivos fiscais no âmbito da PNRS. Autoriza-se o uso de incentivos fiscais como fomento para as seguintes atividades: (i) prevenção e redução da geração de resíduos sólidos no processo produtivo; (ii) desenvolvimento de produtos com menores impactos à saúde humana e à qualidade ambiental em seu ciclo de vida; (iii) implantação de infraestrutura física e aquisição de equipamentos para cooperativas ou outras formas de associação de catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis formadas por pessoas físicas de baixa renda; (iv) desenvolvimento de projetos de gestão dos resíduos sólidos de caráter intermunicipal ou regional; (v) estruturação de sistemas de coleta seletiva e de logística reversa; (vi) descontaminação de áreas contaminadas, incluindo as áreas órfãs; (vii) desenvolvimento de pesquisas voltadas para tecnologias limpas aplicáveis aos resíduos sólidos; (viii) desenvolvimento de sistemas de gestão ambiental e empresarial voltados para a melhoria dos processos produtivos e ao reaproveitamento dos resíduos[7].

É possível notar, portanto, que existem várias situações em que os incentivos fiscais podem ser concedidos no âmbito da PNRS.

Na mesma linha, outras normas federais trazem previsão semelhante. A Lei nº 12.187/2009, que institui a Política Nacional sobre Mudança do Clima, estabelece, em seu artigo , inciso VI[8], alíquotas diferenciadas, isenções, compensações e incentivos como instrumentos para estimular a redução das emissões e remoção de gases de efeito estufa.

Por sua vez, a Lei nº 11.196/2005 prevê incentivos fiscais à pessoa jurídica que produzir inovação tecnológica, o que inclui deduções, redução de Imposto sobre Produtos Industrializados (“IPI”), depreciação integral de máquinas no próprio ano de aquisição, amortização acelerada e redução da alíquota do imposto de renda (artigo 17[9]).

Instrumentos econômicos na Política Nacional de Resíduos Sólidos

Os instrumentos econômicos têm caráter indutor dos comportamentos desejados pela política ambiental, valendo-se de meios como a imposição de tributos e preços públicos, a criação de subsídios ou ainda a possibilidade de transação sobre direitos de emissão de substância ou de créditos obtidos pela não poluição[10].

É válida a inclusão de instrumentos econômicos, de caráter indutivo, nas políticas ambientais. Esses têm, como uma de suas características, maior eficiência em comparação aos de comando e controle, no sentido de permitir a consecução dos objetivos da política ambiental por meio das medidas de menor custo aos seus destinatários e à própria administração pública[11].

Além disso, influenciam na adoção de políticas de incentivos, mormente nos preços de bens e serviços, tornando mais atraente a opção ecologicamente mais desejável[12].

Parte da doutrina elenca, como instrumentos econômicos[13]: (i) subsídios creditícios para atividades realizadas de forma ambientalmente amena; (ii) isenção fiscal ou tarifária para atividades que cumprem as normas ambientais; (iii) taxas sobre resíduos emitidos para desincentivar o despejo ao ambiente; (iv) taxas vinculadas ao uso de recursos naturais visando evitar a exaustão; (v) impostos ambientais vinculados à taxação convencional; (vi) certificados de emissão ou direitos de uso comercializáveis; (vii) rotulação ambiental com base em certificação de origem sustentável e (viii) instrumentos de responsabilização legal ou securitização por danos.

Na Lei nº 12.305/2010, os instrumentos econômicos foram tratados em capítulo específico, o que demonstra a importância que o legislador deu ao assunto. A lei considera os incentivos fiscais como modalidade de instrumento econômico, o que significa que as hipóteses citadas no tópico anterior podem ser tidas como forma de utilização dos instrumentos econômicos, no âmbito da PNRS.

Além dos incentivos fiscais, são modalidades de instrumentos econômicos da Lei nº 12.305/2010:

  • Medidas indutoras e linhas de financiamento (artigo 42[14]);
  • Incentivos financeiros ou creditícios (artigo 44[15]).

Por sua vez, o Decreto 7.404/2010 estabelece como instrumentos econômicos as seguintes medidas indutoras (artigo 80[16]):

  • cessão de terrenos públicos;
  • destinação dos resíduos recicláveis descartados pelos órgãos e entidades da administração pública federal às associações e cooperativas dos catadores de materiais recicláveis;
  • subvenções econômicas;
  • fixação de critérios, metas, e outros dispositivos complementares de sustentabilidade ambiental para as aquisições e contratações públicas;
  • pagamento por serviços ambientais;
  • apoio à elaboração de projetos no âmbito do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (“MDL”) ou quaisquer outros mecanismos decorrentes da Convenção Quadro de Mudança do Clima das Nações Unidas.

Como se pode notar, os instrumentos econômicos previstos na PNRS não têm aplicabilidade imediata, pois necessitam de norma que os regulamente. Todavia, não deixam de ser um importante avanço na legislação, uma vez que incentivam as boas práticas ambientais.

Outras normas federais trazem previsões semelhantes. A Lei nº 11.284/2006 incluiu na Política Nacional de Meio Ambiente o uso de instrumentos econômicos como alternativa à proteção do meio ambiente. São citados como modalidades de instrumentos econômicos a concessão florestal, a servidão ambiental e o seguro ambiental[17].

Outro exemplo refere-se à Cota de Reserva Ambiental (“CRA”), criada pela Lei nº 12.651/2012, definida como um título nominativo representativo de área de vegetação nativa existente ou em processo de recuperação[18]. Cada CRA representa 1 hectare de área com vegetação. A CRA permite que sejam negociados títulos entre proprietários para fins de cumprimento da legislação ambiental quanto às áreas que devem ser preservadas no interior das propriedades.

Também estão sendo criados inúmeros instrumentos pela Bolsa de Valores ambientais denominada Bolsa Verde do Rio de Janeiro (“BVRio”). Atualmente, há propostas de instrumentos econômicos nos seguintes mercados: florestal, logística reversa e carbono, conforme segue[19]:

  • Contratos de Desenvolvimento e Venda de Cotas de Reserva Ambiental para Entrega Futura (“CRAFs”): títulos que estabelecem obrigações entre aqueles que têm excedente de Reserva Legal (vendedores) e aqueles que queiram comprar CRAs para se adequar aos requerimentos da legislação ambiental. Por meio do CRAF, o vendedor se compromete a criar as CRAs e entregá-las ao comprador mediante o pagamento, a ser realizado na entrega, de um preço previamente acordado entre as partes;
  • Créditos de Reposição Florestal (“CRF”): títulos representativos de volume de matéria-prima resultante de plantio florestal para geração de estoque ou recuperação de cobertura florestal. Os CRFs serão emitidos para os proprietários rurais que realizarem plantio florestal de modo adequado e voluntário. Poderão ser vendidos aos devedores da obrigação de reposição florestal;
  • Créditos de Destinação Adequada (“CDAs”): títulos representativos de destinação final ambientalmente adequada de resíduos sólidos. A instituição que realizar a destinação final ambientalmente adequada receberá um CDA, que poderá ser vendido ao produtor ou importador, para que estes possam cumprir suas obrigações de destinação final ambientalmente adequada junto à autoridade ambiental competente;
  • Créditos de carbono: títulos representativos da redução de emissões de gases de efeito estufa. Podem ser emitidos no âmbito do Protocolo de Quioto ou do mercado voluntário.

Outros instrumentos e incentivos previstos na legislação brasileira e tratados internacionais

Já são numerosas as situações em que o ordenamento jurídico brasileiro prevê incentivos para condutas saudáveis ao ambiente. A título de exemplo, podem ser citadas: (i) a Lei da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei nº 6.938/1981), que previu como princípio a concessão de incentivos ao estudo e à pesquisa de tecnologias orientadas para o uso racional e a proteção dos recursos ambientais (artigo 2º, inciso VI); (ii) a Lei nº 11.428/2006, que estabelece a concessão de incentivos econômicos para estimular a proteção e o uso sustentável do Bioma Mata Atlântica (artigo 33) e incentivos creditícios para o proprietário ou posseiro que tenha vegetação primária ou secundária em estágios avançado e médio de regeneração do Bioma Mata Atlântica (artigo 41, inciso I); (iii) a Lei nº 12.187/2009, que instituiu a Política Nacional sobre Mudança do Clima, a qual prevê como diretriz a utilização de instrumentos financeiros e econômicos para promover ações de mitigação e adaptação à mudança do clima (artigo 6º, inciso VI); (iv) a Lei nº 12.512/2011, que instituiu o Programa de Apoio à Conservação Ambiental e autoriza que a União transfira recursos financeiros e disponibilize serviços de assistência técnica a famílias em situação de extrema pobreza que desenvolvam atividades de conservação de recursos naturais no meio rural (artigo 2º); (v) a Lei nº 12.651/2012, que instituiu o Novo Código Florestal Brasileiro, a qual permite ao governo federal instituir “programa de apoio e incentivo à conservação do meio ambiente, bem como para adoção de tecnologias e boas práticas que conciliem a produtividade agropecuária e florestal, com redução dos impactos ambientais, como forma de promoção do desenvolvimento ecologicamente sustentável” (artigo 41) e (vi) a Lei nº 12.854/2013, que “fomenta e incentiva ações que promovam a recuperação florestal e a implantação de sistemas agroflorestais em áreas rurais desapropriadas pelo Poder Público e em áreas degradadas em posse de agricultores familiares assentados, de quilombolas e de indígenas” (artigo 1º).

Tais normas têm abrangência federal. No âmbito estadual, os Estados de São Paulo (Lei Estadual nº 13.798/2009), Pará (Lei Estadual nº 7.638/2012) e Minas Gerais (Lei Estadual nº 20.922/2013) também contam com importante legislação com caráter estimulador de práticas favoráveis ao meio ambiente. Em especial, citamos a Lei Estadual nº 13.798/2009, do Estado de São Paulo, que criou o Programa de Remanescentes Florestais, no qual se permite o pagamento por serviços florestais ambientais aos proprietários rurais conservacionistas, bem como incentivos econômicos a políticas voluntárias de redução de desmatamento e proteção ambiental.

Por fim, em âmbito municipal, algumas prefeituras estabeleceram isenções ou reduções na cobrança do IPTU para os proprietários de imóveis que trouxessem ganhos ambientais à cidade. A iniciativa, popularmente denominada “IPTU Verde” ou “IPTU Ecológico”, conta, pelo menos, com os seguintes municípios: Araraquara/SP (Lei Municipal nº 7.152/2009); Cabo Frio/RJ (Lei Municipal nº 2.443/2012); Curitiba/PR (Lei Municipal nº 9.806/2000); Guaíra/SP (Lei Municipal nº 2.491/2011); São Vicente/SP (Lei Complementar Municipal nº 634/2010); São Bernardo do Campo/SP (Lei Municipal nº 6.091/2010); Sorocaba/SP (Lei Municipal nº 9.571/2011); Guarulhos/SP (Lei Municipal nº 6.793/2010) e Vila Velha/ES (Lei Municipal nº 4.864/2009).

No campo jurídico internacional, sejam apontadas: (i) a Convenção sobre Diversidade Biológica, assinada na cidade do Rio de Janeiro, em 1992, que trouxe a possibilidade de serem constituídos direitos sobre os recursos genéticos (propriedade intelectual), como forma de equilibrar a relação entre os países detentores de biotecnologia e os países detentores de biodiversidade e (ii) a Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima, que, por meio do Protocolo de Quioto (assinado em 1997), previu mecanismos de mercado que possibilitaram o aferimento de renda para aqueles que reduzissem as emissões de gases causadores de efeito estufa.

Críticas ao sistema de comando e controle

O sistema de comando e controle estabelece uma regulação que exige ações específicas de uma entidade reguladora, normalmente mediante a definição de padrões tecnológicos de poluição ou segurança[20]. Envolve a definição de padrões e limites para cada fonte de poluição, o que deve ser acompanhado de um sistema de monitoramento do cumprimento das obrigações e definição de penalidades para os infratores[21].

Na opinião de uma parcela da doutrina, a proliferação de medidas de comando e controle não é o caminho mais adequado e funcional, a longo prazo, de lidar com as questões ambientais, pois trata-se de uma opção cara e com imperfeições[22]. Todavia, é o mecanismo mais utilizado na maior parte dos sistemas jurídicos, motivo pelo qual tornou-se uma tradição.

O mecanismo confere, ainda, um poder estratégico, para as autoridades públicas, de interferir nas atividades econômicas, o que significa que a sua substituição por outros mecanismos torna-se desinteressante para tais autoridades[23].

Todavia, a utilização dos instrumentos de comando e controle, de forma isolada, revelou-se insuficiente para assegurar os resultados esperados das políticas ambientais[24]. Muitas vezes, o custo de seguir determinada regra é tão caro que acaba sendo menos custoso descumpri-la e, na hipótese de uma autuação pelas autoridades, combater administrativa e judicialmente todas as exigências ou sanções que possam ter sido impostas. Note-se que, havendo descumprimento da regra e discussão processual quanto às exigências e sanções, o meio ambiente restará desprotegido e as autoridades públicas estarão obrigadas a aguardar o trâmite de tais processos[25].

Além disso, é preciso considerar que o sistema de comando e controle nada faz para aquele que se mantém abaixo dos padrões permitidos de poluição, de forma que este preferirá chegar próximo aos níveis permitidos. Seria interessante se tivesse vantagens por estar abaixo dos níveis permitidos.

O funcionamento do sistema de comando e controle é caro e tem defeitos, principalmente em um País de dimensões continentais como o Brasil. O legislador buscou, mediante a criação do Sistema Nacional do Meio Ambiente, estruturar órgãos federais, estaduais e municipais que pudessem garantir a capilaridade da atuação do Estado, mas a extensão territorial do País parece ser uma barreira intransponível.

Note-se que a baixa probabilidade de detectação de irregularidades aumenta a probabilidade de descumprimento das normas. Há, ainda, a dificuldade de se estabelecer os padrões corretos, em vista das constantes inovações da indústria e demais atividades econômicas.

Apenas a título de ilustração, no ano de 2012, os cofres públicos arcaram com aproximadamente 30 bilhões de reais para o Poder Judiciário[26] e 1,1 bilhão de reais para o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (“IBAMA”)[27]. Previu-se, no orçamento da União, gastos na ordem de 2,3 bilhões de reais com o Ministério Público Federal[28].

No Estado de São Paulo, também para o ano de 2012, a Companhia Ambiental do Estado de São Paulo (“CETESB”) previu em seu orçamento gastos no valor de R$ 348.846.951,00[29]. Para o mesmo ano, o Ministério Público do Estado de São Paulo previu gastos de R$ 1.532.278.218,00[30].

Considerando tais dados, é possível notar quão significativos são os gastos dos principais órgãos investigadores, fiscalizadores e sancionadores do sistema jurídico brasileiro.

Na política ambiental brasileira, os instrumentos de comando e controle são predominantes. Existe um conjunto extenso de normas e exigências para o cumprimento de padrões, determinando condutas específicas, criando restrições ou proibindo práticas, a fim de propiciar a proteção do meio ambiente.

A Lei nº 6.938/1981 cria a Política Nacional do Meio Ambiente, estabelecendo uma modalidade de gestão integrada dos recursos naturais, com princípios, objetivos, instrumentos e uma estrutura institucional, o Sistema Nacional do Meio Ambiente (“SISNAMA”). Na lei, são previstos 13 tipos de instrumentos[31], em sua maior parte de natureza de comando e controle, dos quais merecem destaque: (i) padrões de qualidade ambiental; (ii) zoneamento ambiental; (iii) avaliação de impactos ambientais; (iv) licenciamento ambiental; (v) penalidades disciplinares ou compensatórias; (vi) criação de espaços territoriais especialmente protegidos e (vii) relatório de qualidade do meio ambiente.

Frente ao exposto, é preciso que o legislador brasileiro não deixe de notar que a previsão de incentivos para uma conduta desejada pode trazer mais benefícios ao meio ambiente, além de trazer eficácia às normas ambientais e garantir sua aplicabilidade, com menor onerosidade aos cofres públicos. Em outras palavras, é necessário retirar o foco das políticas ambientais do sistema de comando e controle e voltá-las para o sistema de estímulos.

Posicionamento da doutrina quanto aos incentivos

Apontam-se, a seguir, os principais argumentos da doutrina para justificar posicionamentos favoráveis e contrários à previsão de estímulos a práticas saudáveis ao meio ambiente. São argumentos favoráveis:

  • propiciam-se receitas financeiras para práticas preservacionistas, o que significa a redução dos custos daqueles que preservam o meio ambiente. Isso vale nos cenários local, regional, nacional e internacional;
  • permite-se que a atividade de preservação deixe de ser apenas um ônus ou um dever legal e passe a ser uma atividade econômica em si, para fins de obtenção de receita. Ela traz externalidades positivas e possibilita a remuneração de uma atividade digna e sustentável;
  • direciona-se a atuação das forças de mercado em sentido favorável à proteção ambiental e ao uso sustentável dos recursos naturais, de forma a corrigir falhas, estimular o uso sustentável dos recursos naturais e a proteção ambiental[32];
  • induz-se o mercado ao exercício de atividades sustentáveis, em detrimento das atividades menos adequadas ao mote da sustentabilidade[33];
  • estimula-se o empreendedor a buscar, por sua conta, a melhor tecnologia de controle de poluição ao menor custo[34];
  • permite-se a distribuição dos custos e benefícios entre os membros da sociedade, garantindo equidade e justiça no tratamento da Administração Pública[35];
  • aumenta-se a probabilidade de alcance das metas estabelecidas pelas políticas ambientais;
  • proporcionam-se mudanças estruturais e reduzem-se custos de transação para a adoção de novas tecnologias[36];
  • contribui-se com comportamentos mais eficientes de pessoas e empresas[37].

São argumentos contrários:

  • caminha-se para a mercantilização e a privatização da natureza;
  • premia-se quem que nada fez além do cumprimento de uma obrigação legal;
  • passa-se a tratar o meio ambiente como um bem ou um produto, desconsiderando os valores não econômicos que possam existir[38];
  • valorizam-se apenas interesses individuais, sem que a coletividade seja contemplada[39];
  • confere-se o direito de poluir[40];
  • permite-se que o contribuinte não seja visto como alguém que gera danos, mas como alguém que paga a conta e, por isso, está legitimado a usar ou consumir bens de natureza ambiental[41].

[1] BOBBIO, Norberto. Da estrutura à função: novos estudos de teoria do direito. Barueri: Manole, 2007, p. 3.

[2] LEMOS, Patrícia Faga Iglecias. Resíduos sólidos e responsabilidade civil pós-consumo. 2. Ed. São Paulo: RT, 2012, pp. 127-128.

[3] Idem, p. 127.

[4] SCHOUERI, Luís Eduardo. Normas tributárias indutoras em matéria ambiental. In: TORRES, Heleno Taveira (Org.). Direito tributário ambiental. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 238.

[5] “Art. 8º São instrumentos da Política Nacional de Resíduos Sólidos, entre outros: (...) IX – os incentivos fiscais, financeiros e creditícios (...)”.

[6] “Art. 44. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, no âmbito de suas competências, poderão instituir normas com o objetivo de conceder incentivos fiscais, financeiros ou creditícios, respeitadas as limitações da Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), a: I - indústrias e entidades dedicadas à reutilização, ao tratamento e à reciclagem de resíduos sólidos produzidos no território nacional; II - projetos relacionados à responsabilidade pelo ciclo de vida dos produtos, prioritariamente em parceria com cooperativas ou outras formas de associação de catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis formadas por pessoas físicas de baixa renda; III - empresas dedicadas à limpeza urbana e a atividades a ela relacionadas”.

[7] “Art. 80. As iniciativas previstas no art. 42 da Lei nº 12.305, de 2010, serão fomentadas por meio das seguintes medidas indutoras: I - incentivos fiscais, financeiros e creditícios (...)”. Vide art. 42 da Lei nº 12.305/2010: “Art. 42. O poder público poderá instituir medidas indutoras e linhas de financiamento para atender, prioritariamente, às iniciativas de: I - prevenção e redução da geração de resíduos sólidos no processo produtivo; II - desenvolvimento de produtos com menores impactos à saúde humana e à qualidade ambiental em seu ciclo de vida; III - implantação de infraestrutura física e aquisição de equipamentos para cooperativas ou outras formas de associação de catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis formadas por pessoas físicas de baixa renda; IV - desenvolvimento de projetos de gestão dos resíduos sólidos de caráter intermunicipal ou, nos termos do inciso I do caput do art. 11, regional; V - estruturação de sistemas de coleta seletiva e de logística reversa; VI - descontaminação de áreas contaminadas, incluindo as áreas órfãs; VII - desenvolvimento de pesquisas voltadas para tecnologias limpas aplicáveis aos resíduos sólidos; VIII - desenvolvimento de sistemas de gestão ambiental e empresarial voltados para a melhoria dos processos produtivos e ao reaproveitamento dos resíduos”.

[8] “Art. 6º São instrumentos da Política Nacional sobre Mudança do Clima: VI – as medidas fiscais e tributárias destinadas a estimular a redução das emissões e remoção de gases de efeito estufa, incluindo alíquotas diferenciadas, isenções, compensações e incentivos, a serem estabelecidos em lei específica (...)”.

[9] “Art. 17. A pessoa jurídica poderá usufruir dos seguintes incentivos fiscais: I – dedução, para efeito de apuração do lucro líquido, de valor correspondente à soma dos dispêndios realizados no período de apuração com pesquisa tecnológica e desenvolvimento de inovação tecnológica classificáveis como despesas operacionais pela legislação do Imposto sobre a Renda da Pessoa Jurídica - IRPJ ou como pagamento na forma prevista no § 2o deste artigo; II – redução de 50% (cinquenta por cento) do Imposto sobre Produtos Industrializados - IPI incidente sobre equipamentos, máquinas, aparelhos e instrumentos, bem como os acessórios sobressalentes e ferramentas que acompanhem esses bens, destinados à pesquisa e ao desenvolvimento tecnológico; III – depreciação integral, no próprio ano da aquisição, de máquinas, equipamentos, aparelhos e instrumentos, novos, destinados à utilização nas atividades de pesquisa tecnológica e desenvolvimento de inovação tecnológica, para efeito de apuração do IRPJ e da CSLL; IV – amortização acelerada, mediante dedução como custo ou despesa operacional, no período de apuração em que forem efetuados, dos dispêndios relativos à aquisição de bens intangíveis, vinculados exclusivamente às atividades de pesquisa tecnológica e desenvolvimento de inovação tecnológica, classificáveis no ativo diferido do beneficiário, para efeito de apuração do IRPJ; V – (Revogado). VI – redução a 0 (zero) da alíquota do imposto de renda retido na fonte nas remessas efetuadas para o exterior destinadas ao registro e manutenção de marcas, patentes e cultivares”.

[10] NUSDEO, Ana Maria de Oliveira. Pagamento por Serviços Ambientais: sustentabilidade e disciplina jurídica. São Paulo: Atlas, 2012, p. 2.

[11] Idem, p. 3.

[12] Idem, ibidem.

[13] MAY, Peter H.; AMARAL, Carlos; MILLIKAN, Brent; ASCHER, Petra (Orgs.). Instrumentos econômicos para o desenvolvimento sustentável da Amazônia brasileira. Brasília: Ministério do Meio Ambiente, 2005. Disponível em: http://www.mma.gov.br/estruturas/168/_publicacao/168_publicacao30012009115059.pdf. Acesso em: 31 março 2014.

[14] Vide nota77.

[15] Vide nota66.

[16] “Art. 80. As iniciativas previstas no art. 42 da Lei nº 12.305, de 2010, serão fomentadas por meio das seguintes medidas indutoras: I - incentivos fiscais, financeiros e creditícios; II - cessão de terrenos públicos; III - destinação dos resíduos recicláveis descartados pelos órgãos e entidades da administração pública federal às associações e cooperativas dos catadores de materiais recicláveis, nos termos do Decreto no 5.940, de 25 de outubro de 2006; IV - subvenções econômicas; V - fixação de critérios, metas, e outros dispositivos complementares de sustentabilidade ambiental para as aquisições e contratações públicas; VI - pagamento por serviços ambientais, nos termos definidos na legislação; e VII - apoio à elaboração de projetos no âmbito do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo - MDL ou quaisquer outros mecanismos decorrentes da Convenção Quadro de Mudança do Clima das Nações Unidas. Parágrafo único. O Poder Público poderá estabelecer outras medidas indutoras além das previstas no caput”.

[17] “Art. 84. A Lei no 6.938, de 31 de agosto de 1981, passa a vigorar com as seguintes alterações: Art. 9º... XIII - instrumentos econômicos, como concessão florestal, servidão ambiental, seguro ambiental e outros”.

Cf. Artigo 44 da Lei nº 12.651/2012. “Art. 44. É instituída a Cota de Reserva Ambiental – CRA, título nominativo representativo de área com vegetação nativa, existente ou em processo de recuperação (...)”.

[19] Disponível em: http://www.bvrio.org/site/index.php/mercados. Acesso em: 31 março 2014.

[20] BREGER, Marshall J.; ELLIOTT, E. Donald; HAWKINS, David; STEWART, Richard R. Providing economic incentives in environmental regulation. Faculty Scholarship Series. Paper 2206, 1991, p. 468. Disponível em: http://digitalcommons.law.yale.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=3198&context=fss_paper. Acesso em: 31 março 2014.

[21] REEMAN III, A. Myrick. Economics, Incentives and Environmental Regulation. In: VIG, Norman J.; KRAFT, Michael (Editors). Environmental policy: new directions for the twenty-first century. 4th ed. Washington, D. C.: CQ Press, 2006, p. 197.

[22] BREGER, Marshall J.; ELLIOTT, E. Donald; HAWKINS, David; STEWART, Richard R. Op. Cit., p. 468.

[23] Idem, ibidem.

[24] MAY, Peter H.; AMARAL, Carlos; MILLIKAN, Brent; ASCHER, Petra (Orgs.). Instrumentos econômicos para o desenvolvimento sustentável da Amazônia brasileira. Brasília: Ministério do Meio Ambiente, 2005. Disponível em: http://www.mma.gov.br/estruturas/168/_publicacao/168_publicacao30012009115059.pdf. Acesso em: 31 março 2014.

[25] BREGER, Marshall J.; ELLIOTT, E. Donald; HAWKINS, David; STEWART, Richard R. Op. Cit., p. 468.

[26] Informações constantes da “Execução Orçamentária dos Órgãos do Poder Judiciário Integrantes do Orçamento Geral da União (OGU) – Exercício 2012”. Disponível em: http://www.cnj.jus.br/. Acesso em: 31 março 2014.

[27] Informações constantes da “Execução Orçamentária” do IBAMA. Disponível em: http://www.ibama.gov.br/. Acesso em: 31 março 2014.

[28] Informações constantes do documento “Orçamentos da União – Exercício Financeiro 2012” do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão do Governo Federal. Disponível em: http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/sof/ploa2012/110831_ploa2012_vol3.pdf. Acesso em: 31 março 2014.

[29] Informações constantes do “Orçamento do Estado 2012”, da Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento Regional do Governo do Estado de São Paulo. Disponível em: http://www.planejamento.sp.gov.br/noti_anexo/files/planejamento_orcamento/orcamentos/2011/Lei_14675_de_28_12_11.pdf. Acesso em: 31 março 2014.

[30] Informações constantes do “Orçamento do Estado 2012”, da Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento Regional do Governo do Estado de São Paulo. Disponível em: http://www.planejamento.sp.gov.br/noti_anexo/files/planejamento_orcamento/orcamentos/2011/Lei_14675_de_28_12_11.pdf. Acesso em: 31 março 2014.

Cf. Artigo da Lei nº 6.938/1981. “Art. São instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente: I – o estabelecimento de padrões de qualidade ambiental; II – o zoneamento ambiental; III – a avaliação de impactos ambientais; IV – o licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras; V – os incentivos à produção e instalação de equipamentos e a criação ou absorção de tecnologia, voltados para a melhoria da qualidade ambiental; VI – a criação de espaços territoriais especialmente protegidos pelo Poder Público federal, estadual e municipal, tais como áreas de proteção ambiental, de relevante interesse ecológico e reservas extrativistas; VII – o sistema nacional de informações sobre o meio ambiente; VIII – o Cadastro Técnico Federal de Atividades e Instrumentos de Defesa Ambiental; IX – as penalidades disciplinares ou compensatórias ao não cumprimento das medidas necessárias à preservação ou correção da degradação ambiental; X – a instituição do Relatório de Qualidade do Meio Ambiente, a ser divulgado anualmente pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis - IBAMA; XI – a garantia da prestação de informações relativas ao Meio Ambiente, obrigando-se o Poder Público a produzi-las, quando inexistentes; XII – o Cadastro Técnico Federal de atividades potencialmente poluidoras e/ou utilizadoras dos recursos ambientais; XIII – instrumentos econômicos, como concessão florestal, servidão ambiental, seguro ambiental e outros”.

[32] MAY, Peter H. Introdução. In: AMARAL, Carlos; MAY, Peter H.; MILLIKAN, Brent; ASCHER, Petra (Orgs.). Instrumentos econômicos para o desenvolvimento sustentável da Amazônia brasileira. Brasília: Ministério do Meio Ambiente, 2005. Disponível em: http://www.mma.gov.br/estruturas/168/_publicacao/168_publicacao30012009115059.pdf. Acesso em: 31 março 2014.

[33] GRAU NETO, Werner. O novo paradigma indutor do trato tributário da questão ambiental: do poluidor-pagador ao princípio da sustentabilidade. In: LECEY, Eladio Luiz da Silva; CAPPELLI, Silvia (Coords.). Revista de Direito Ambiental, n. 64. São Paulo: RT, 2011, p. 24.

[34] Idem, ibidem.

[35] HANLEY, Nick; SHOGREN, Jason; WHITE, Ben. Environmental economics in theory and practice. New York: Oxford University Press, 1997, p. 93.

[36] REHBINDER, Eckard. Environmental regulation through fiscal and economic incentives in a federalist system. HeinOnline, 20 Ecology L. Q. 57, 1993. Disponível em: http://www.heinonline.org/. Acesso em: 31 março 2014, p. 66.

[37] POLINSKY, A. Mitchell. An introduction to law and economics. Boston: Little, Brown and Company, 1989, p. 130.

[38] STEWART, Richard B. Economic incentives for environmental protection: Opportunities and obstacles. In: REVESZ, Richard; SANDS, Philippe; STEWART, Richard B. (Editors). Environmental law, the economy, and sustainable development: the United States, the European Union, and the international community. New York: Cambridge University Press, 2000, p. 197-199.

[39] Idem, ibidem.

[40] Idem, ibidem.

[41] SCHOUERI, Luís Eduardo. Op. Cit., p. 239.

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